Locales | 24 Dic LOS MUNICIPIOS Y LA DESCENTRALIZACIÓN, ÁMBITO DONDE DEBE PRIMAR LO JURÍDICO POR ENCIMA DE LO POLÍTICO

El motivo que impulsa estas resumidas líneas, radica en la sorpresa que me han generado ciertas afirmaciones y advertencias que se han formulado en relación a la gestión de los dineros públicos por parte de los Municipios, y que en algún caso han sido presentadas como primicias que denotan cierto grado de desconocimiento del marco jurídico vigente.
Si bien es cierto que el tema que nos ocupa es de origen reciente, esto no habilita a caer en reflexiones u afirmaciones carentes de rigor técnico que sólo abonan el desarrollo de posturas dantescas. Por el contrario, en mi opinión, el contexto actual debería impulsar el desarrollo de un análisis riguroso, que permita aportar propuestas que tengan una base posible.
Los municipios y la hacienda pública
A partir de la reforma del año 1996, la Constitución determinó que la ley definiría la materia departamental y municipal, aspecto que se cumplió inicialmente --y con varias controversias-- a partir de la Ley Nº18.567 del 13 de setiembre de 2009 y sus modificativas (Leyes Nº18.644, 18.658, 18.668 y 18.683).
En dicho escenario y desde el origen, el legislador no dudó en asignarle al Consejo Municipal la atribución de ordenar gastos (Artículo 12 num. 3 de la Ley Nº18.567).
Por lo tanto, no es verdad que esto sea un descubrimiento o novedad, ya que la calidad de ordenador de gastos surge en el año 2009 y se reedita en el año 2014 con similar alcance, jerarquizándose hoy la participación del Alcalde a la hora de disponer los gastos, al fijarse la necesidad de contar con su voto afirmativo dentro de la mayoría del Concejo Municipal.
Concejos municipales como ordenadores de gasto
La calidad de ordenador de gasto prevista por la Ley de Municipios, bajo ningún punto de vista supone lesionar la autonomía departamental, por cuanto esta atribución solo puede ser ejercida dentro de los límites que fija la materia municipal, como núcleo de su competencia privativa que es ajena al Intendente, sin perjuicio de lo explicitado en el Art. 17 de la ley.
Por ende, el Concejo Municipal no se transformó en un nuevo ordenador, ni adquiere una calidad que antes no poseía. Seguramente por falta de información o ignorancia, se ha pretendido ver aquí un descubrimiento, que a su vez en forma errónea, abona una teoría alarmista que postula la existencia de una fisura en el sistema.
Tampoco es una primicia que sea el propio Concejo Municipal quien deba reiterar ante el Tribunal de Cuentas los gastos observados. Esta situación no deriva de la ley de descentralización, ni es un nuevo privilegio, sino que es consecuencia directa de la propia Constitución, que en su Artículo 211 literal B) prescribe que la reiteración de los gastos observados debe realizarse únicamente por el ordenador respectivo, que en este caso es y así lo ha sido siempre el Concejo Municipal.
Esta simple constatación determina que lo previsto en el Artículo 86 del Reglamento de Funcionamiento de los Municipios aprobado por la Junta Departamental de Paysandú (Decreto 7350/2016), como el Artículo 23 del Presupuesto Quinquenal (Decreto 7.377/2016) sean lisa y llanamente irregulares, por ser desajustados a la Constitución y a la Ley nacional.
Concejo municipal, gastos y control del intendente
En relación a este punto, días atrás tuve el honor de participar una vez más en Semana Académica del Instituto de Derecho Administrativo (Facultad de Derecho – UdelaR), integrando un panel que analizó el régimen de control aplicable a los gobiernos departamentales, ocasión en la que siguiendo las enseñanzas del Prof. Daniel H. Martins, reafirmé mi postura de que la ley de descentralización --si es que así puede llamarse correctamente-- no previó la posibilidad de control de parte del Intendente respecto del Concejo Municipal más allá de lo preceptuado en el Art. 17.
Por lo tanto, no corresponde realizar aquí ninguna alerta, por cuanto para tranquilidad del lector y de la ciudadanía en general, el control del Municipio recae sobre la Junta del Departamental, que a cuyos efectos posee las mismas facultades de control que la Constitución le asigna respecto del Intendente (Art. 18 de la Ley Nro. 19.272).
Reitero, los Concejos Municipales están facultados desde su origen para disponer gastos dentro del marco de las responsabilidades que la ley establece sin la necesidad de la intervención del Intendente, no siendo atinado sostener que los Municipios no poseen control, ni que sea necesario que el Intendente asuma dicha labor.
Estas afirmaciones realizadas por nuestra parte se mantienen vigentes aún ante la existencia de cambios legales introducidos por el Presupuesto Nacional - Ley Nº19.355 (Artículos 682 y 683), que si bien modifican y retacean la tan pretendida descentralización, en nada varían lo antes manifestado.
¿Es necesario un cambio legal?
Para responder esta pregunta, correspondería partir de una premisa diferente a la que se plantea en el escenario actual, donde la ley se desconoce, o peor aún, se incumple gravemente.
Es un dato de la realidad que en relación a la ley de municipios existen más interpretaciones políticas que jurídicas, que lamentablemente han llevado su aplicación por fuera de cualquier criterio lógico - jurídico, en clara contraposición a su propio texto y a los criterios contestes que fija la doctrina nacional.
Más allá de estas consideraciones, el tema de la gestión de los dineros públicos a cargo de los municipios se encuentra desde siempre en la agenda, como fuera reconocido por el propio presidente del Congreso de Intendentes en ocasión de llevarse a cabo el pasado 23 de noviembre el plenario de municipios.
En este sentido, las propuestas son variadas, existiendo algunas arriesgadas iniciativas que seguramente naufragarían al ser cotejadas con el marco legal preexistente.
Por ejemplo, procurar un cambio que implique que los gastos observados a los Concejos Municipales, sean reiterados por el Intendente ante el Tribunal de Cuentas, como ya mencionamos, se contrapone a la Constitución, dado que el intendente no es el ordenador respectivo, ni podría serlo.
Esta última afirmación, permite tirar por tierra la postura que procura instaurar por vía legal, que la facultad de ordenar gastos de los Concejos Municipales opere por delegación del intendente. Esta iniciativa tiene dos problemas graves: desconoce el régimen jurídico de la delegación como modalidad de la centralización y pierde de vista la delimitación de la materia municipal excluida al intendente. Hablar de delegación, supone sostener desde el inicio que es el Intendente quien tiene a su cargo los asuntos municipales (lo que es contrario a la ley), y que los Concejos actuarán investidos de una potestad que implica expresar la voluntad del intendente, actuando por su cuenta y orden.
Por último, sembrar la posibilidad de ir hacia la derogación de la potestad de ordenar gastos por parte los Municipios, supone una árida conclusión que de aprobarse, haría caer al sistema en una incoherencia total, al dejar un cúmulo de cometidos locales asignados al Municipio, sin las atribuciones necesarias para cumplirlas.
En síntesis, cualquiera de las propuestas y afirmaciones que se han valorado, en caso de aprobarse, tendrían por consecuencia subsumir el régimen de los Municipios a la autoridad del intendente, asestando un golpe de muerte a la tan mentada y pretendida descentralización o 3er nivel de gobierno.
Esperando que estos breves comentarios aporten información clara y precisa a los lectores, me despido agradeciendo nuevamente la deferencia en la atención a temas de tanta trascendencia para el desarrollo del interior de nuestro país.

Dr. Fermín Farinha Tacain
Asp. Prof. Adsc. de la Cátedra de Derecho Administrativo (UdelaR)
Integrante del equipo docente del Curso “Nueva Ley de Descentralización Territorial: Municipios" (Colegio de Abogados de Uruguay - Agosto de 2015)